ENCICLOPEDIA de BIODERECHO y BIOÉTICA

Carlos María Romeo Casabona (Director)

Cátedra de Derecho y Genoma Humano

recursos sanitarios (Jurídico)

Autor: FRANCISCO VILLAR ROJAS

I. Concepto.—Los recursos sanitarios son los medios de cualquier clase que sirven para prestar servicios sanitarios, tanto de salud pública como de asistencia sanitaria. A estos efectos es indiferente tanto su titularidad o propiedad, como si se utilizan para prestar sanidad pública o privada.
En una aproximación literal, el término engloba los medios o «recursos materiales», los medios personales o «recursos humanos» —los profesionales sanitarios— y los medios financieros o «recursos económicos». Sin embargo, es frecuente identificar los recursos sanitarios sólo con los medios materiales. En este sentido, el término engloba los centros sanitarios —hospitales, ambulatorios, urgencias, centros de salud y consultas—, las instalaciones —como quirófanos, unidades de vigilancia intensiva, laboratorios—, los equipos y los productos sanitarios —incluyendo dispositivos médicos, medicamentos y cualquier otro que se utilice en ese ámbito—. Un entendimiento más sintético lo equipara con el número y clase de centros sanitarios, camas disponibles y número y cualificación de los profesionales.
II. Fundamento.—Los recursos materiales, personales y económicos son fundamentales para cualquier actividad productiva o de servicios. Ahora bien, en los servicios sanitarios, su importancia cualitativa es mayor en la medida que estas prestaciones son obligación de medios y no de resultados. Con alguna excepción, los servicios sanitarios no pueden asegurar el resultado de su intervención, tan sólo la utilización de los conocimientos y los medios que sean precisos para recuperar la salud, pero sin garantía de lograrlo. Siendo obligación de medios, tanto el acceso a la sanidad, como la calidad de las prestaciones dependen críticamente de cuántos sean los recursos sanitarios disponibles y cuáles los condicionantes de su utilización.
En la sanidad pública, la condición de obligación de medios suscita una problemática particular: cómo repartir los recursos para que todos los ciudadanos accedan en condiciones de igualdad a las prestaciones con independencia de su lugar de residencia y de su capacidad económica. A igual necesidad sanitaria, igualdad en los medios sanitarios disponibles. La limitación de los recursos económicos públicos condiciona ese objetivo; de ahí que, de ordinario, existan elementos correctores como hospitales de referencia, fórmulas de copago, autorización previa de determinadas prestaciones, evaluación coste-utilidad terapéutica para incorporar nuevas prestaciones, equipos y técnicas médicas.
III. Garantías.—La condición de obligación de medios determina el estatuto jurídico de los recursos sanitarios: deben ser seguros y de calidad. Si también son eficaces, porque contribuyen a resolver la patología, idóneos, porque se utilizan en el momento en el que se necesitan, y equitativos, porque son accesibles por todos los ciudadanos, mejor. Pero las garantías básicas son la seguridad y la calidad.
La seguridad significa que la actividad sanitaria no sea causa de peligro o daño para los pacientes y usuarios o, en su caso, sea conocido y asumido. Esto supone que los centros sanitarios deben contar con los medios, personales y materiales, adecuados para desarrollar las prestaciones sanitarias que realizan. A su vez, esos medios también deben cumplir esa garantía: los profesionales tener los conocimientos y cualificación necesarias, las instalaciones, equipamientos y productos haber acreditado su seguridad y eficacia terapéutica. La determinación de cuándo un equipo o producto sanitario es seguro depende de una valoración técnica, no jurídica. Pero las normas deben fijar quién toma esa decisión, conforme a qué procedimiento y con qué garantías —el ejemplo es la regulación de la investigación, ensayo y autorización de los medicamentos—.
La calidad tiene como presupuesto la seguridad pero, va más allá. La asistencia debe ser prestada con los medios y técnicas más adecuadas de acuerdo con el nivel de conocimiento científico de cada momento. Ahora bien, la calidad, sea de la salud pública —seguridad alimentaria, por ejemplo—, sea de la asistencia sanitaria —diagnóstico y tratamiento—, es una exigencia de mínimos, que se fija en relación con el conocimiento generalmente aceptado y accesible. No supone exigir excelencia y mejor tecnología disponible para todos los centros y para todos los profesionales.
La garantía que cierra el cuadro es la información. La sanidad implica una relación bilateral: profesional sanitario-ciudadano (paciente); aunque lo ordinario es que aparezca un tercero, el asegurador —sea público o privado—. La diferencia de conocimientos entre las partes, unido a la libertad de decisión sobre el propio cuerpo —y salud—, impone la obligación de información sobre las condiciones de funcionamiento de los centros sanitarios, de los medios de que disponen y de los equipos que utilizan. Esta garantía sustenta la identificación y señalización de los centros, la información sobre sus prestaciones y deberes, el etiquetado de los productos y los prospectos sobre uso y riesgo, entre otros deberes.
La articulación jurídica de la seguridad, calidad e información se efectúa, cuando menos, con dos clases de medidas: a) una regulación de los requisitos que se deben cumplir para ejercer la actividad o para desarrollar una función asistencial determinada; y b) la comprobación del cumplimiento de esos requisitos mediante la sujeción a un control previo, sea la exigencia de autorización o licencia, sea la inscripción en un registro, o sea la declaración de conformidad. Este título administrativo tiene naturaleza operativa, lo que permite a la Administración la verificación del mantenimiento de los requisitos obligatorios, e, incluso, la imposición del deber de adaptarse a la evolución científica.
IV. Ordenación. 4.1. Criterios de ordenación.— En un ámbito de libertad de empresa, los recursos sanitarios, cualquiera que sea su titular, pueden y deben ser ordenados por los poderes públicos en razón de las garantías de seguridad, calidad e información; sin embargo, no es admisible su limitación por razones de eficiencia económica, distribución territorial u otras análogas. En este sentido, a modo de ejemplo, las condiciones de seguridad y calidad de los equipos de radiodiagnóstico, radioterapia y Medicina nuclear, en tanto que peligrosos para los pacientes, es preceptivo que sean establecidas; en cambio, ningún fundamento tiene imponer criterios de planificación territoriales de esas instalaciones en función de pacientes / equipo, distancia al equipo más próximo, o existencia de otras alternativas. Esto último excede de la potestad de ordenación de los recursos sanitarios.
Lo dicho no prejuzga la competencia de la Administración para ordenar los recursos del servicio público sanitario, en donde la igualdad y la equidad en el acceso imponen esos parámetros. Éste es el fundamento de la planificación territorial y funcional de los recursos sanitarios públicos: un hospital o una unidad asistencial especializada por tantos pacientes, un equipo diagnóstico para un mínimo de población protegida, tantos pacientes por cupo médico, etc. En todo caso, se trata de un mecanismo controvertido por su escasa capacidad de respuesta a los cambios —por ejemplo, un incremento brusco de población— y por el eterno debate sobre cuáles sean los criterios de reparto más adecuados y cómo tomar esas decisiones.
4.2. Ordenación funcional.—Los recursos sanitarios materiales, en particular los centros sanitarios, se ordenan según el tipo de asistencia que prestan. Es clásica la distinción entre: a) hospitales, que se clasifican según los medios de los que disponen y se organizan según especialidades médicas, siendo su característica diferencial el internamiento de los pacientes; b) centros de especialidades, ambulatorios, hospitales de día, en los que no se produce internamiento; y c) centros de atención primaria y consultas, básicamente con funciones de diagnóstico. A ellos se suman las unidades de urgencia, integradas en los anteriores o con entidad propia. En la sanidad pública, esta distribución lleva a diferenciar: asistencia especializada —hospitales— y asistencia primaria —centros de salud—, con reparto análogo de las especialidades médicas y de enfermería.
La expuesta no es la única forma de ordenación. En los últimos años, se asiste a un proceso de «deshospitalización» con traslado de muchos actos médicos hacia centros sanitarios sin internamiento —cirugía mayor ambulatoria, asistencia a domicilio—. La presión de los ciudadanos sobre los servicios de urgencia obliga a reconsiderar la separación entre asistencia especializada y primaria; una realidad que parece llevar a nuevo concepto de establecimiento sanitario con todas las especialidades. La gestión clínica o por procesos, en donde la estructura de servicios por especialidades queda aparcada, poco tiene que ver con el modelo tradicional.
No existe ningún modelo de organización o gestión ideal. Todos son medios para la consecución de un fin: la mejor atención de la necesidad sanitaria con el menor consumo de recursos. El papel de las normas es dar cobertura a esas modalidades y asegurar los bienes jurídicos en juego.
V. Colaboración y coordinación.—Tanto la protección de la salud colectiva, como de la salud individual, especialmente en situaciones de emergencia o catástrofe, constituyen valores fundamentales para el individuo y para la sociedad —normalmente, con rango constitucional—, que legitiman el establecimiento de reglas de obligado cumplimiento para todos los centros y recursos, sean públicos o privados, dirigidas a su satisfacción. En este sentido, todos los centros tienen el deber de colaborar en las actividades de prevención, promoción y educación sanitaria, también en las de investigación, e, incluso, en la formación de los profesionales sanitarios, sin que ello suponga la «publificación» de su actividad. Igualmente, todos los centros y los profesionales tienen la obligación de informar a la Administración sanitaria de determinadas situaciones —por ejemplo, las enfermedades de declaración obligatoria—; de igual modo quedan sujetos al control e inspección pública de sus actividades. Por último, todos los recursos sanitarios quedan afectados para atender las necesidades sanitarias que puedan producirse en situaciones de urgencia, emergencia sanitaria o peligro para la salud pública, incluyendo las medidas temporales y excepcionales de funcionamiento que se impongan para hacerles frente.
Los límites de esta función de coordinación sanitaria son la necesidad de Ley para imponer estas restricciones y la obligada proporcionalidad entre la necesidad sanitaria que las motiva y las cargas que se impongan.

Véase: Protección de datos de salud.

Bibliografía: CIERCO SEIRA, César, Administración Pública y salud colectiva, Comares, Granada, 2005; DOMÍNGUEZ MARTÍN, Mónica, Formas de gestión de la sanidad pública en España, La Ley, Madrid, 2006; MUÑOZ MACHADO, Santiago, La formación y la crisis de los servicios sanitarios públicos, Alianza Editorial, Madrid, 1995; PEMÁN GAVÍN, Juan, asistencia sanitaria y Sistema Nacional de Salud, Comares, Granada, 2005; PÉREZ GALVEZ, Juan Francisco, Creación y regulación de centros sanitarios. Autorización, registro e inspección, Bosch, Barcelona, 2003; SALA ARQUER, José Manuel / VILLAR ROJAS, Francisco José, «La cooperación en la sanidad pública », Revista de Estudios Autonómicos, 1, 2002, págs. 173 a 200; SÁNCHEZ GÓMEZ, Amelia, Contrato de servicios médicos y contrato de servicios hospitalarios, Tecnos, Madrid, 1998; VILLAR ROJAS, Francisco José, «La Ley de habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud: ¿hacia la desregulación de la sanidad pública? », Revista Derecho y Salud, 6/2, 1998, págs. 74-91.


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